習(xí)近平總書記指出：“黨要管黨、從嚴(yán)治黨，靠什么管，憑什么治？就要靠嚴(yán)明紀(jì)律。”“加強(qiáng)紀(jì)律建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的治本之策。”2023年12月，黨中央印發(fā)修訂后的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡稱《條例》）。在以“1+4”為基本框架的黨內(nèi)法規(guī)制度體系中，《條例》是一部提供全面系統(tǒng)的紀(jì)律執(zhí)行依據(jù)的黨內(nèi)法規(guī)，為整個黨內(nèi)法規(guī)制度體系的科學(xué)運(yùn)轉(zhuǎn)提供了“兜底性”制度保障。深刻把握《條例》在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中的制度定位，對于認(rèn)真學(xué)習(xí)《條例》，切實做到學(xué)紀(jì)、知紀(jì)、明紀(jì)、守紀(jì)，具有重要意義。
“六項紀(jì)律”為黨組織和黨員設(shè)定行為準(zhǔn)則
現(xiàn)行《條例》是2003年12月23日中共中央政治局會議審議批準(zhǔn)、2003年12月31日中共中央發(fā)布的，其前身是1997年2月27日印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例（試行）》。黨的十八大以來，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，《條例》不斷完善，先后于2015年、2018年、2023年進(jìn)行了三次修訂。其中，2015年的修訂，把黨章以及其他黨內(nèi)法規(guī)的紀(jì)律規(guī)定，整合為“六項紀(jì)律”，即政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律和生活紀(jì)律，突出政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，堅持紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前、紀(jì)法分開。2018年、2023年的兩次修訂，在延續(xù)“六項紀(jì)律”基本架構(gòu)基礎(chǔ)上，與時俱進(jìn)對一些重點(diǎn)問題及時完善。特別是2023年的修訂，從黨章這個總源頭出發(fā)，堅持全面從嚴(yán)，體現(xiàn)系統(tǒng)觀念，做到科學(xué)立規(guī)，突出黨性黨風(fēng)黨紀(jì)一起抓，聚焦全方位管理和經(jīng)常性監(jiān)督，完善紀(jì)法銜接條款，促進(jìn)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法貫通。
《條例》中的“六項紀(jì)律”，通過進(jìn)一步嚴(yán)明政治紀(jì)律，帶動組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律、生活紀(jì)律全面從嚴(yán)，形成紀(jì)律規(guī)范體系，不斷扎緊織密制度籠子，為黨的各級組織和全體黨員設(shè)定行為準(zhǔn)則。在法理學(xué)的視野里，“六項紀(jì)律”屬于行為規(guī)范的范疇，著眼于發(fā)揮規(guī)范指引、評價、預(yù)測以及教育功能，從而引導(dǎo)黨組織和黨員明晰什么能做、什么必須做、什么禁止做，為其劃定“紀(jì)律清單”、提供行為標(biāo)尺。政治紀(jì)律在“六項紀(jì)律”中居于首位，是黨組織和黨員在政治方向、政治立場、政治言論、政治行為方面必須遵守的紀(jì)律規(guī)矩，是最重要、最根本、最關(guān)鍵的紀(jì)律，同時對其他紀(jì)律起到牽引帶動作用。組織紀(jì)律是規(guī)范和處理黨的各級組織之間、黨組織與黨員之間以及黨員與黨員之間關(guān)系的行為準(zhǔn)則。廉潔紀(jì)律重點(diǎn)圍繞規(guī)范權(quán)力運(yùn)行展開，推動黨組織和黨員在從事公務(wù)活動或其他活動中，符合黨的廉潔要求，確保廉潔用權(quán)、廉潔行事。群眾紀(jì)律聚焦黨中央關(guān)于切實維護(hù)群眾利益的重要要求，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，立足著力解決好人民群眾急難愁盼問題，為黨組織和黨員劃出行為紅線，防范脫離群眾危險。工作紀(jì)律堅持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向相結(jié)合，緊盯有的黨員、干部在干事創(chuàng)業(yè)方面存在的缺乏擔(dān)當(dāng)精神、實干精神不足、形式主義官僚主義現(xiàn)象仍較突出等問題，針對性地設(shè)定行為規(guī)則，為推動黨的各項工作正常開展提供紀(jì)律保證。生活紀(jì)律是黨員在日常生活和社會交往中應(yīng)當(dāng)遵守的行為規(guī)則，涉及其個人品德、家庭美德、社會公德等方面，關(guān)系黨的形象。
具有裁判規(guī)范性質(zhì)的黨內(nèi)法規(guī)
在行為規(guī)范的意義上，《條例》為黨的各級組織和全體黨員設(shè)定了行為準(zhǔn)則。事實上，在《條例》之外，從黨章到其他準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則，都已經(jīng)在不同效力層級、不同領(lǐng)域提供了行為規(guī)范意義上的指引。比如，《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》在政治紀(jì)律方面的規(guī)定，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》在組織紀(jì)律方面的規(guī)定，《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》在廉潔紀(jì)律方面的規(guī)定，等等。那么，應(yīng)當(dāng)如何認(rèn)識《條例》與其他黨內(nèi)法規(guī)的區(qū)別和聯(lián)系？這實際上涉及《條例》在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中的科學(xué)定位問題。
從表面上來看，《條例》與其他黨內(nèi)法規(guī)一樣，共同為黨組織和黨員提供行為標(biāo)尺，只不過《條例》是一個條分縷析“六項紀(jì)律”的綜合性黨內(nèi)法規(guī)，一部“紀(jì)律大全”。但這種基于行為規(guī)范的認(rèn)識，只揭示出《條例》的一個側(cè)面，而忽視了其更深層次的一面——基于裁判規(guī)范的紀(jì)律執(zhí)行依據(jù)。
以法理學(xué)視域觀之，《條例》作為黨內(nèi)法規(guī)制度體系的重要組成部分，還具有裁判規(guī)范性質(zhì)。《條例》不僅約束黨組織和黨員，同樣也約束黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)。《條例》為黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)開展執(zhí)紀(jì)工作提供制度依據(jù)，也為對違紀(jì)的黨組織和黨員根據(jù)具體情節(jié)予以處分奠定了制度基礎(chǔ)。因此，我們不僅要從行為規(guī)范意義上揭示《條例》對黨組織和黨員的行為引導(dǎo)價值，更要從裁判規(guī)范意義上重視其關(guān)于紀(jì)律執(zhí)行的制度依據(jù)價值。簡言之，“紀(jì)律處分條例”中的“紀(jì)律”二字提供了行為標(biāo)尺，“處分”二字提供了執(zhí)紀(jì)依據(jù)。因此，《條例》不僅是一部“紀(jì)律大全”，也是以“處分”為關(guān)鍵詞的紀(jì)律執(zhí)行依據(jù)。
提供全面系統(tǒng)的紀(jì)律執(zhí)行依據(jù)
正是由于“處分”的關(guān)鍵作用，《條例》才能發(fā)揮出不同于其他黨內(nèi)法規(guī)的制度功能，在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中具有特殊的制度定位。根據(jù)《條例》，對違紀(jì)黨員的紀(jì)律處分，由輕到重有五種：警告；嚴(yán)重警告；撤銷黨內(nèi)職務(wù)；留黨察看；開除黨籍。對于嚴(yán)重違犯黨紀(jì)、本身又不能糾正的黨組織，可以予以改組或解散。這一系列紀(jì)律處分形式，既可以對已經(jīng)違紀(jì)的黨組織和黨員，根據(jù)情節(jié)進(jìn)行相應(yīng)強(qiáng)制性懲罰，糾正違紀(jì)行為；也可以對存在違紀(jì)可能性的黨組織和黨員給予前置性警示，預(yù)防違紀(jì)行為；還可以通過“紀(jì)律處分運(yùn)用規(guī)則”相關(guān)條款的運(yùn)用，區(qū)分一般違紀(jì)、輕微違紀(jì)、不追究黨紀(jì)責(zé)任等不同情形，引導(dǎo)激勵黨員干部敢于擔(dān)當(dāng)、積極作為。
給予處分并非紀(jì)律處分條款設(shè)置的最終目的。從更根本上講，《條例》通過“違紀(jì)行為+處分結(jié)果”條款的獨(dú)特制度設(shè)計，將“紀(jì)律”與“處分”有機(jī)結(jié)合起來，實現(xiàn)維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，推動全黨做到步調(diào)一致、令行禁止，不斷增強(qiáng)黨的創(chuàng)造力凝聚力戰(zhàn)斗力。習(xí)近平總書記指出：“我們黨是靠革命理想和鐵的紀(jì)律組織起來的馬克思主義政黨，紀(jì)律嚴(yán)明是黨的光榮傳統(tǒng)和獨(dú)特優(yōu)勢。”與西方政黨的松散式管理不同，馬克思主義政黨對黨組織和黨員的管理更加嚴(yán)格，更加注重發(fā)揮嚴(yán)明紀(jì)律的優(yōu)勢。
嚴(yán)明紀(jì)律優(yōu)勢的實現(xiàn)，是黨內(nèi)法規(guī)制度體系綜合作用的結(jié)果，也是不同黨內(nèi)法規(guī)基于不同制度定位相互配合的結(jié)果。其他黨內(nèi)法規(guī)偏重在行為規(guī)范意義上判斷黨組織或黨員的行為是否合規(guī)，《條例》則更多承擔(dān)了提供紀(jì)律執(zhí)行依據(jù)的功能。可以看到，《條例》在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中事實上更多地起到一種“兜底性”的制度保障作用，不僅用紀(jì)律處分條款保障《條例》的紀(jì)律要求，還同時保障著許多其他黨內(nèi)法規(guī)的紀(jì)律要求。由此，其他黨內(nèi)法規(guī)所呈現(xiàn)出的“行為規(guī)范”，就不僅僅是倡導(dǎo)式的“行為建議”，更是具有處分強(qiáng)制力的行為標(biāo)尺。更進(jìn)一步說，其他黨內(nèi)法規(guī)所分解出的“什么能做”“什么必須做”“什么禁止做”的行為指引內(nèi)容，因為《條例》的存在才能更好落到實處。
習(xí)近平總書記指出，“不明確責(zé)任，不落實責(zé)任，不追究責(zé)任，從嚴(yán)治黨是做不到的”。全面從嚴(yán)治黨，需要堅強(qiáng)的紀(jì)律保障，需要各種黨內(nèi)法規(guī)明晰的制度定位。《條例》在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中具有特殊的制度地位——提供全面系統(tǒng)的紀(jì)律執(zhí)行依據(jù)的黨內(nèi)法規(guī)，為黨內(nèi)法規(guī)制度體系的科學(xué)運(yùn)轉(zhuǎn)提供了重要制度保障。
〔作者：石偉 系中央黨校（國家行政學(xué)院）習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員，學(xué)習(xí)時報社副總編輯〕